浅议如何推进民行检察工作的创新发展

　　浅议如何推进民行检察工作的创新发展

　　赵县人民检察院曹云祥

　　【内容提要】新的《民事诉讼法》、新的《行政诉讼法》、《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》、《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》《最高人民法院关于适用〈民事诉讼法〉的解释》、《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》等法律已经陆续施行。本文就基层检察院当前民行检察工作存在的问题、如何实现基层检察院民行工作的创新和发展进行了探讨。还对有关法律提出了修改建议。

　　【关键词】基层检察院民行工作创新发展修法建议

　　曹建明检察长在全国检察机关第二次民事行政检察工作会议上指出，要坚持把改革作为推动民行检察工作创新发展的动力，解放思想、实事求是、与时俱进，在新的起点上实现民行检察工作的良性发展、可持续发展、跨越式发展。2013年1月1日修订后的《中华人民共和国民事诉讼法》开始施行，2013年11月18日《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》开始施行，2015年2月4日《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》开始施行。各地都在认真学习贯彻并及时宣传新法律法规，积极探索完善对生效裁判(含调解书)的监督、对执行的监督、对审判程序的监督等工作机制，取得了一些成绩。但是，民行检察工作仍然存在办案力量不足、办案规模不大、工作推进不力等问题，影响和制约民行检察工作的健康发展。笔者从事民行检察工作十多年，通过对这项工作进行调研和思考，对今后如何加强基层院民行检察工作形成了一些想法，希望这些想法对破解当前民行检察工作存在的问题和困难，开创民行检察工作新局面有所启迪。

　　一、当前民行检察工作存在的问题

　　随着检察机关民行法律监督职能的不断丰富和完善，以及民商事案件的增加，民行检察工作面临着难得的发展机遇。各地在探索和推进民行工作中，形成了一些好的经验和做法，但仍然存在对民行工作重要性认识不够、工作存在畏难情绪、专业人才匮乏等问题。

　　检察机关的民事行政检察部门承担对民事、行政两大诉讼及其执行进行监督的职责。对民事、行政诉讼的监督，是检察机关法律监督权的重要组成部分。履行好民事行政检察职能，是提升检察机关执法公信力，维护司法公正和当事人的合法权益，促进社会和谐的重要途径。由于基层检察院传统意义上“重刑轻民”等认识偏差还未彻底摒弃，有限的办案力量被用于公诉、自侦等工作，实际用于民行检察工作的力量与其担负的任务不相匹配。加之，基层院民行案件偏少，客观上造成对民行工作的重视程度不够，影响和制约民行检察工作的良性发展。

　　 (二)开展监督工作缺乏主动性。

　　与审判权一样，民事行政检察工作应充分考虑当事人的意思自治和生效裁判的既判力。在受理当事人申请监督、依法审查并决定是否提出监督意见时，具有一定的被动性。即检察机关行使民事行政检察权主要以当事人申请、其他部门交办(或转办)为前提，与“不告不理”的民事审判原则有一定的相似性。但是一些地方忽略了民行检察工作应有的主动性，特别是对一些需要检察机关介入的公益诉讼案件、侵害国家利益和社会公共利益的诉讼案件，没有充分发挥主观能动性，监督工作很难尽如人意。在当前法律规定仍不甚明确、开展民行检察工作还面临一些困难的情况下，检察机关需要在监督范围、监督方式、法律文书等方面积极探索，勇于创新。

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    　　民行检察队伍相对量少质弱，与其承担的职责不相对称，是制约民行检察工作的重要因素。配齐、配强民行检察队伍，运用多种手段培养办案力量，建立长效机制是民行检察工作创新发展的前提和基础。就当前而言，虽然我院由具有审判经验的副检察长分管民行工作，但仍然存在工作力量薄弱的情形。对于谙熟民事行政法律、精通民事行政诉讼程序的人才，更是极度匮乏。高检院、省院、市院都在为提高民行干警的业务能力想方设法，但培养业务骨干并不是一朝一夕之事，还需要通过多办案来积累经验，通过多种形式的培训来提高业务知识和实际办案技能。

    　　二、当前民行检察的工作重点

    　　要想发挥民行检察工作化解社会矛盾，促进司法公正的作用，就必须按照高检院、省院提出的坚持以办案为中心，着力做好提出抗诉和再审检察建议工作，构建多元化办案格局。基层检察院首先要认真学习法律法规，扩大宣传规模，加大办案力度，狠抓办案这一中心工作。通过办理新领域的案件来探索民行检察监督的新动向，实现法律监督的新效果。

    　　

    • • 对民行检察工作重要性的认识还有待加强。

       

      　　

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          　　民行检察监督的主要工作是对生效裁判(含调解书)的监督、对执行的监督、对审判程序的监督、以及开展公益诉讼。拓宽案件线索的来源渠道，是增加办案数量、扩大办案规模、提高办案质量和培养民行人才的关键。要加大对当事人不服生效的民事、行政裁判(含调解书)，审判程序中的违法行为以及错误执行而申请监督案件的审查力度，努力发现监督目标。要以维护群众切身利益为出发点，大力开展“民生检察”等工作，建立健全检察工作联系点等工作机制，使民行检察工作进乡镇、进企业、进社区，不断加大宣传力度，让群众知晓民行检察工作的职责和内容，了解并运用民行检察这一维权渠道。加强与律师和法律工作者的联系，建立民行检察工作与律师行业的配合协作机制，进一步深挖案件线索。近年来，我院通过采取发放“检民联系卡”，将民行检察工作的职能、联系方式、办公电话印成卡片进行发放，扩大影响力。

          　　

          • • 民行检察专业人才匮乏。

             

            　　

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                　　办案规模有限是当前民行检察工作面临的突出问题，影响和制约了监督作用的进一步发挥。抓好办案数量是保证办案质量、提高办案效果的前提和基础，只有办案数量达到一定的规模，才能体现出办案的成效。从我院办案情况看，每年办理的抗诉和再审检察建议案件大约占县法院民事、行政诉讼案件的3‰左右，而人民群众对加强民行检察工作抱有相当高的期望值，办案规模还有较大的发展空间。在办案重点上，要抓好抗诉和再审检察建议工作，并将其放在首位抓实抓好。同时，要按照办案时限和办案流程的规定来审查案件，保证做到不超期、无瑕疵。加强对抗诉后维持原判案件和提出检察建议不被采纳案件的分析和研究，切实保障案件质量，实现办案数量、质量与效率的有机统一。

                　　

                • • 积极发现办案线索

                   

                  　　

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                      　　民行检察部门可以通过释法息诉、检察和解等工作，维护司法公信力和当事人合法权益，缓和当事人之间原有的矛盾，以此达到化解社会矛盾、促进公平正义的目的。在执法办案中，加大对确有错误的判决和裁定的监督力度，使原本偏离方向的诉讼程序回到正确的轨道，使当事人的权益得到维护。这既是促进法官廉洁司法的途径，也是维护司法公正的重要手段。基层检察院尤其应当充分认识到讲法释疑、息诉罢访也是维护司法公正的重要途径。基层检察院通过开展执行监督、支持起诉等工作，依法维护弱势群体的合法利益，努力化解矛盾纠纷，不断提升整体办案水平，增强检察机关执法公信力。

                      　　

                      • • 努力提高办案实效

                         

                        　　

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                            　　民行队伍在整个检察队伍中较为薄弱，除了要从整体上规划民行队伍建设外，更迫切需要多渠道、多形式培养选拔人才。在进人渠道上，要通过公招、选调、特聘等方式，将具有民商法、行政法等专业背景的专业人才招录到检察院充实民行检察队伍，从源头上提高专业化水平。要加强市、县两级院民行检察干警的交流，通过下派、上挂等途径，让干警熟悉两级院不同的工作重点，提高谋划工作的思维能力和实际经验。对基层院优秀干警应及时遴选到上级院工作，上级院如果选调一名具有丰富基层工作经验、具有较强民行业务能力的干警，则是对其他干警的鞭策和激励。上级院也可以下派优秀干警到基层院帮助工作。要组织民行干警到先进单位学习，了解在同样的法律规定下为什么有不同的工作效果，以达到开拓视野的目的。高度重视民行检察干警的日常教育管理工作，帮助其增强责任感和使命感，做好职业规划。同时，检察官要遵守职业道德，认真处理好与法官、律师、当事人的关系，在依法监督的氛围中保持自身的清正廉洁。

                            　　三、努力构建民行多元化监督格局

                            　　民行检察人员要认真学习贯彻陆续颁布实施的法律法规，积极动手办理新型案件。基层检察院要发挥探索创新的主力军作用，不断创新和完善工作机制，努力构建多元化监督格局。

                            　　

                            • • 主动化解社会矛盾

                               

                              　　

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                                  　　现行法律规定仍不完善，法律的固有缺憾与经济社会飞速发展存在矛盾。我国现行的法律规定了“法院纠错在先，检察院纠错断后”的监督模式。事实上，基于检察机关的宪法定位，民行检察监督的对象是民事、行政诉讼活动。近年来，我院积极构建以抗诉、再审检察建议为中心的多元化监督格局，积极开展对民事、行政诉讼活动(包含执行)的全程监督机制，以及对行政机关怠于履行职责的行为提出督促履职检察建议。为了防止国有资产流失，开展督促起诉工作。为弱势群体提供法律帮助，必要时支持起诉。国家财产受到损失时代表国家提起附带民事诉讼，也是当前正在积极探索的工作。关于公益诉讼，因为河北省不是试点地区，目前尚不能办理这类案件，我们院便注意学习这方面的法律规定和有关案例，并着手搜集线索。我院通过近几年的实践，形成了较好的监督机制，既充分履行了职能、维护了当事人合法权益，又有效化解了矛盾，有力地促进了社会和谐。

                                  　　(二)合理运用民行检察监督手段

                                  　　对裁判结果监督是民事检察的传统业务，抗诉是最具刚性、最有效的监督方式，在多元化监督格局中具有特殊重要的地位和作用。

                                  　　民行检察监督的价值取向之一，应该定位于纠正业已损坏的民事、行政诉讼关系，使其回复到正常的状态，因而监督手段不应局限于抗诉。相继实施的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见》，《民事诉讼法》、《民事诉讼监督规则》、《行政诉讼法》、《行政诉讼监督规则》，不仅扩大了监督范围，也赋予了民行检察较多的监督手段和方式。检察机关可以对一些不能启动再审但存在违法情形的案件开展监督，加强了基层检察院对同级法院的监督力度。按照高检院提出的构建以抗诉为中心的多元化监督格局的要求，基层院应综合运用提请抗诉、再审检察建议、纠正违法检察建议、督促履行职责、执行监督检察建议等方式，以及开展对违法行为调查，发现职务犯罪线索及时移送等手段，力求最大程度地发挥各种监督手段的作用。实现监督手段的科学运用，还需将民行检察工作与其他业务部门的工作有机结合起来。

                                  　　树立监督、息诉都是份内工作的理念。要做好抗诉与和解的衔接，民行检察部门应该在执法办案全过程中，努力促成当事人实现和解。对受理的不符合监督条件的申请监督案件，对当事人做好释法说理工作，对符合监督条件的，也要在提出监督意见之前，密切关注当事人双方流露出的和解或调解的意愿，适时建议双方和解，努力促进矛盾的化解。要做好民行检察环节检调对接工作，从当事人的监督申请书、答辩意见书以及陈述中发现可调解的因素，主动做好与法院、司法行政等部门的联系与配合，尽可能运用非抗诉手段解决矛盾纠纷。

                                  　　

                                  • • 加强民行队伍建设

                                     

                                    　　

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                                        　　党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,对民行检察工作提出更高的要求。我们必须把这些要求落实到实际工作中，开拓思路，克服单纯办理民行申诉案件的局限，学习先进人物和典型案例，拓展职能，全面开展民行检察工作。检察机关提起公益诉讼、督促履行职责、支持起诉等案例屡见报端，起到了引领示范作用，收到了良好的社会效果。基层院要充分发挥基础作用，办理交办(转办)案件、一审提请抗诉案件、再审检察建议案件、督促履行职责案件、支持起诉案件和执行监督案件等，努力发现职务犯罪线索并及时移送查处。建议上级院完善上下一体化办案工作机制，根据办案人员的特长和案源特点，科学配置办案力量，努力增强民行检察工作实际效果。

                                        　　四、有关修改法律的建议

                                        　　(一)修改《民事诉讼法》的建议

                                        　　《民事诉讼法》第201条规定：“当事人对已经发生法律效力的调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的，可以申请再审，经人民法院审查属实的应当再审”。笔者认为该法条存有不足：该条确立了审判机关对存在此种错误的调解书决定再审的权力。没有规定检察机关对存在此种错误的调解书提出抗诉或者再审检察建议的权力。法律专家张步洪认为：“法院依职权对调解书启动再审的事由，与其对判决、裁定启动再审的事由一致。”当然这从《民事诉讼法》第198条的规定中可以清楚的看到。笔者认为，人民检察院作为法律监督机关，对调解书提出抗诉或者再审检察建议的事由，与法院院长对民事调解书提起再审的事由也应当一致。

                                        　　笔者建议将《民事诉讼法》第201条进行修改，增加一款作为第二款，修改为：第一款保留原来的内容“当事人对已经发生法律效力的调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律规定的，可以申请再审。经人民法院审查属实的，应当再审。”第二款：“当事人对已经发生法律效力的调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律规定，且有下列情形之一的，可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉：1、人民法院驳回再审申请的；2、人民法院逾期未对再审申请作出裁定的。”

                                        　　笔者建议将《民事诉讼法》第208条中的“发现调解书损害国家利益、社会公共利益”之后增加“或者损害案外人利益”。这样有利于案外人的利益受到侵害时增加一条救济途径。

                                        　　(二)修改《检察官法》的建议

                                        　　建议将检察官的任职年龄改为30岁。原来规定的23岁，年纪轻，生活经验少，社会资历浅，难以胜任检察官的各项工作。

                                        　　鉴于目前多数基层检察院的民行人才缺乏，建议参照《律师法》第八条的规定，对基层院从事民行工作15年以上、具有本科学历、清正廉洁且工作成绩优秀的干警，经省级检察官遴选委员会考核合格，可以遴选为入额检察官。

                                        　　

                                        • • 积极拓展民行检察监督的范围

                                           

                                          　　

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                                              • • 努力增强民行检察工作实效

关键词：基层检察院,民行工作,创新发展,修法建议