“主要证据不足”情形下土地权属争议处理 决定之撤销判决的作出与履行

　　——由一起具体案例引起的若干思考

　　鹿泉区政府法制办公室、法学会副会长 杜立鹏

　　摘 要：政府对土地权属争议作出处理决定，是解决有关纠纷的法定途径。法院对处理决定从司法角度加以审视和纠正，又是纠纷得以更好解决的司法保障。针对审判实践中作出行政撤销判决时存在的问题，在厘清其中行政法治的考量和价值追求的基础上以求不断改进和完善，更利于实现行政诉讼保障当事人合法权益和彻底解决行政纠纷的目的。

　　关键词：土地权属争议；行政撤销判决；“主要证据不足”；重新作出

　　根据《土地管理法》第16条规定，就土地权属争议依法作出处理决定是政府的法定职责。申请人对决定内容不服提起行政诉讼且符合一定条件时，法院就可能将处理决定予以撤销。本文即从一起案例谈起，围绕土地权属争议处理决定撤销判决的作出及其后续履行问题，阐述相关观点，并求教于大方。

　　一、案件基本情况

　　某村有一地块，已被依法征收为国有土地并挂牌出让给某房地产公司。该村一村民小组主张地块被征收为国有前的权属应归其所有，并以村委会为被申请人，提出土地权属争议调查处理申请。村委会对其主张予以否认，认为争议地被征收前应归其所有。根据国土资源部门调查情况及提出的处理意见，县政府以“依法征收后的土地，其所有权归国家所有，依法登记的土地使用权受法律保护”为由，将争议地确定为某房地产公司使用，享有国有土地使用权；争议地土地所有权性质是国家所有。村民小组认为县政府认定的事实与实际不符，裁决结果违法，向法院提起行政诉讼，请求撤销上述决定。庭审中，县政府辩称村民小组主张的地块已经依法征收，地块所有权性质为国家所有，某房地产公司依法享有国有土地使用权，并向法庭提交如下证据：1.省政府建设用地批复文件；2.国土部门关于某房地产公司受让土地批复；3.国有建设用地使用权出让合同；4.县政府城镇建设用地征地情况说明；5.征地调查结果确认表；6.房地产公司取得的土地使用证。

　　经审理，法院认为，村民小组申请县政府对争议地被征收前的权属进行确权，而县政府所作决定却以争议地已被征收为国有及某房地产公司已取得国有土地使用证为由，将争议地确定为该房地产公司使用，享有国有土地使用权，县政府作出的处理决定事实不清，证据不足，并依照《行政诉讼法》第70条第一款第(一)项之规定，判决撤销了县政府的处理决定。县政府提起上诉。

　　二审法院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，认为该处理决定并未针对村民小组所申请解决争议的内容作出，认定事实不清，依法应予以撤销。从而判决驳回县政府上诉，维持原判。

　　在此案件中，村民小组并不否认争议地目前的国有性质，而是要求对被征收为国有前的权属进行处理。县政府却回避了这一事实，处理决定只对现状进行了明确，而没有对征收前的土地权属进行裁决。因而，法院以“事实不清”、“证据不足”将其撤销。此案件看似并不复杂，因为县政府只要围绕村民小组申请事项进行处理和答复即可，但在撤销判决的作出和后续履行等环节中凸显出的一些问题，却很有必要加以认真思考。

　　二、本案撤销判决理由的适用分析

　　撤销判决是行政诉讼重要的判决形式，其适用的核心是行政行为符合法定违法情形，其法律后果是行政机关承担败诉责任，并且已作出的行政行为被依法撤销。《行政诉讼法》第70条规定了作出撤销判决的六种情形，即主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权和明显不当。围绕上述案例，唯一符合撤销情形的是县政府作出的处理决定“主要证据不足”。从两级法院的判决理由来看，虽然一审法院认为“事实不清，证据不足”、二审法院认为“认定事实不清”，均未直接表述为“主要证据不足”，但仔细考量其渗透的法理内涵和逻辑，二者应涵括于“主要证据不足”之中。

　　一方面，从“主要证据不足”的认定来考虑。行政诉讼证据，是指在行政诉讼中用以证明案件事实的一切材料和手段。这些材料和事实要用来揭示案件事实真相。在当事人提供的和法院收集到的上述形式的证据中，有的是真实的，有的可能是虚假的，有的可能是伪造的，只有其中真实可靠的证据才可作为法院判案的根据。这部分证据称为“可定案证据”。[1]而主要证据是能够证明案件基本事实的证据，它是行政机关认定基本事实的必不可少的证据。[2]具体到个案中，判断一项证据是不是主要证据，首先要考察这一证据是不是作出行政行为和证明案件基本事实不可或缺的。如果是，那无疑将是主要证据。因而，“主要证据不足”就可以理解为行政机关作出的行政行为缺乏事实根据，导致认定的事实错误或者基本事实不清楚。[3]原告提起撤销诉讼，其目的在于请求法院撤销违法的行政行为。如果被告向法院提交的证据不具备较高的证明力，不能证实其作出的行政行为所认定的有关定性和处理结果的基本事实，就可以认为“主要证据不足”，法院应当判决撤销。

　　另一方面，从“事实不清”与“主要证据不足”的关系来考虑。“事实清楚”与“主要证据充分”是一个合法行政行为必须包含的两个要素。“事实清楚”与“事实不清”相对应。前者指的是在行政行为认定的事实中，关系到定性或者处理结果的主要事实或者情节清楚、明晰，符合客观实际而没有偏差。行政机关作出行政行为前，首先要对案件事实进行调查、核实和认定，并收集相应的证据加以证明，即必须在查清事实的基础上作出行政行为。因此，只有做到“事实清楚”，才能实现“主要证据充足”，前者是后者的前提和基础。换言之，“事实清楚”时，主要证据可能充足，也可能不足；但是，“事实不清”则必然导致“主要证据不足”，理当予以撤销。两级法院阐述的判决理由正体现了这一原理。

　　三、行政行为因“主要证据不足”被撤销后的重作问题

　　对于法院以“主要证据不足”为由作出撤销判决时是否应当责令重作，有的学者持否定观点，其理由主要是：法院责令重作，与法治原则背道而驰且可能违反法定行政程序的要求。首先，法院审理的是被诉行政行为的合法性，并非审查行政相对人的行为是否具有应罚性，若被诉行为主要证据不足，法院是很难在审理被诉行为合法性的过程中发现行政相对人的行为是否应当受到处罚的，在此前提下发回重作相当于未审先判，与法治原则背道而驰。其次，如果行政机关依职权不应当重作，法院却作出重作判决，这时行政机关会陷入两难境地。最后，符合法定的期限是对行政行为程序合法提出的最起码的要求，随着诉讼的终结，若当事人行为的追究时效已过，即使行政机关经过重新取证发现行政相对人的行为具有应罚性，行政机关也不能再重作。[4]

　　笔者认为上述观点有待商榷。行政行为因“主要证据不足”被撤销后能否责令重作，需要区分不同情况来定，不能一概而论。并非所有撤销判决均需责令重作，在符合以下两个条件时，法院在判决撤销的同时就应当责令重作。

　　第一，行政行为有重作的可能性。法院在审查被诉行政行为时，根据各方提供的证据所证明的事实以及法律规定，可以判断行政行为是否具有重作的可能性。这种可能性主要表现在两个方面：一是被告具有作出行政行为的法定职责。行政机关的职责是法定的，只有在法律授权的情况下才能为一定的行为。比如，法院以超越职权为由撤销被诉行政行为，那就说明行政机关或是没有行政主体资格，或是超越地域、级别、职权管辖等，总之根本不具备相关职责，也就不存在判决被告重作的问题。二是有行政机关可以处理的事实依据。法院根据现有的证据材料认定有被告可以处理的事实，判决被告重作才有事实上的可能性，如果完全没有事实依据的行政行为，也就没有判决重作的可能性。

　　第二，行政行为有重作的必要性。这种必要性在不同的行为中有不同的表现：在依职权的行政行为中，在现有证据证明事实确实存在且法律规定应当予以处理的情况下，判决重作就有必要性；在依申请的行政行为中，一般来讲，无论其申请是否成立，行政机关都应作出答复或者处理，但如果现有证据证明其申请明显不符合条件的，法院也没有必要判决重作。例外的情况是行政裁决。行政裁决是指行政主体依照法律授权，对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的、特定的民事纠纷(争议)进行审查并作出裁决的具体的行政行为。[5]而这一程序的启动，往往以当事人的申请为前提。当原行政行为被法院判决撤销后，当事人之间的纠纷仍然存在，行政机关仍需作出处理，因而法院应当责令重作。这种判决方式，在督促行政机关及时履行自身职责的同时，也对当事人的合法权益起到有效了保护。

　　另外，责令重作时，应当着重考虑以下内容。一是对重作行为应否加以限制。由于对法律法规规定及事实认定的不同认识，行政机关重新作出的行政行为有可能与法院的认识不一致，这样就可能会导致重复诉讼。因此，法院在责令重作时，就有必要对重作的行政行为加以限制。比如，对于羁束行政行为，即根据现有证据行政机关只能作出某种行政行为的，法院可以直接在判决理由中写明；对于可自由裁量的行为，即行政机关尚有一定裁量余地的，法院可以在责令重作时对可确定的事实性质等予以阐明，引导行政机关作出相应的行政行为。二是重作的时间问题。法院责令被告重新作出行政行为是为了督促行政机关及时履行职责，使当事人反映的问题得到及时、全面解决，切实维护公共利益和个人利益。如果在责令重作时没有明确期限，则在行政机关拒绝或者拖延履行的情况下，法院也无法采取相应的措施来强制行政机关履行，那么责令重作的作用也就不能得到有效发挥，因此责令重作时很有必要对期限加以限定。至于多长时间最为适宜，首先应当按照法律法规的规定；没有明确规定时，法院可以根据案件的具体情况确定一个合理期限。

　　四、关于本案法院撤销判决的作出与县政府的履行

　　基于以上分析，围绕本文所引案例，重点思考法院的撤销判决如何作出才更为完善以及县政府的妥当履行问题。

　　(一)法院在作出撤销判决的同时应当责令重作

　　对于依申请作出的行政行为，原行政行为违法被撤销并不意味着原告的申请不需要继续得到处理。当基础法律关系仍需要处理时，为督促行政机关依法行使职权，防止行政机关拖延不履行判决，从而切实保护国家利益、公共利益和当事人的合法权益，法院就有了责令行政机关重作的必要。回归到本案，笔者认为，法院对县政府的处理决定仅作出撤销判决，而没有责令重作并不完善。根据《行政诉讼法》的规定，法院在撤销行政机关的行政行为后，可以判决重作。言外之意，法院可以仅仅撤销行政行为而不判决被告重新作出。但是，对于土地权属争议纠纷来说，当事人求助于行政机关的目的就是要借助公权力的权威而对争议土地权利归属做出有效力的裁决，以避免以后对此再发生争议。[6]如果法院不判决行政机关重作，在行政机关不履行或拖延履行法定职责的情况下，当事人为了维护其自身权益，只能再次提起行政诉讼，要求法院判决行政机关履行职责，这样就增加了当事人的诉累。因此，对于村民小组因不服土地权属处理决定而提起的行政诉讼，法院在作出撤销判决的同时应当要求县政府重新作出确权行为，并明确一定的期限。否则，土地确权过程便没了结果，村民小组的合法权益也就得不到应有保障。

　　(二)县政府应当主动重新作出确权行为

　　对于县政府应如何履行，存在不同认识。一种观点认为，既然法院并未责令重作，就可以理解为没有履行义务，不必主动重新作出。另一种观点认为，虽然法院没有责令重作，但是行政行为被撤销后，法律关系又回到原点，村民小组的请求并没有得到解决，县政府应当重新对其作出裁决。笔者赞同第二种观点。县政府作出的处理决定被法院撤销后，原行政行为丧失效力，其与村民小组之间的法律关系又恢复到处理决定作出之前。也就是说，村民小组的申请事项依然存在，尚未得到有效解决。在此情况下，基于县政府的法定职责以及原被告之间的法律关系仍需要得到处理的法理逻辑，县政府应当积极作为，主动重新作出确权行为。另外，在重作时还要注意以下几个方面：一是程序问题。法院判决撤销处理决定，只是对原行政行为效力的否定，并不意味着原处理决定作出过程中所有的程序都是无效的，因此县政府在重新作出确权行为时，无需当事人重新提出申请。二是证据问题。撤销判决并不意味着政府的确权行为完全没有法律依据。[7]法院判决撤销县政府的处理决定后，行政争议重新回到行政程序中，县政府在原处理决定作出过程中已取得的有效证据仍具有效力；对于不清楚的事实，县政府可以要求国土资源部门依法重新调查取证，依据查明的事实重新作出确权行为。三是期限问题。根据《土地权属争议调查处理办法》第28条和第30条规定，国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见；情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，可以适当延长；并且，国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报同级政府，由政府下达处理决定。但对于政府作出处理决定的时间，却没有具体规定。鉴于此，笔者认为，县政府重作时，仍按照上述规定期限即可，即从收到二审判决之日起，在“6个月+5个工作日”之后的一个合理期限内重新作出土地权属争议处理决定。

　　结论：通过本文案例并结合司法实践，可以看出，法院针对土地权属争议处理决定以“主要证据不足”作出撤销判决时，应当责令政府在一定期限内重新作出，如此将使判决结果更加完善，既便于政府履行，又可避免不必要的重复诉讼，利于实现行政诉讼保障当事人合法权益的宗旨。但在法院仅作出撤销判决而没有责令重作时，政府应当从依法行政和为民服务的基本内涵出发，积极作为，针对当事人诉求重新作出处理决定，以期及时、有效解决相关纠纷。

　　参考文献：

　　[1]徐金桂：《徐金桂讲行政之理论卷》，中国政法大学出版社2015年12月第1版，第242页。

　　[2]江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务》(第三版)，法律出版社，第1603页。

　　[3]袁杰、童卫东：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社，第194页。

　　[4]参见刘欣琦：《新<行政诉讼法>实施后重作判决适用探析》，《政治与法律》2016年第5期。

　　[5]罗豪才、湛中乐：《行政法学》(第四版)，北京大学出版社，第270页。

　　[6]刘子平、梁朔梅：《农村土地纠纷新型典型案例与专题指导》，中国法制出版社，第46页。

　　[7]刘子平、梁朔梅：《农村土地纠纷新型典型案例与专题指导》，中国法制出版社，第47页。

　　作者：杜立鹏(石家庄市鹿泉区政府法制办公室，石家庄市鹿泉区法学会会员)

　　电话：15383314560；邮箱：lqsxzfy@126.com

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