京津冀雾霾防治联合预警与应急制度的立法研究

　　京津冀雾霾防治联合预警与应急制度的立法研究

　　2013年6月14日，国务院发布《大气污染防治行动计划》。该行动计划又称“大气十条”。根据该计划第九条的规定，京津冀、长三角、珠三角等区域要建立健全区域、省、市联动的重污染天气应急响应体系，妥善应对重污染天气。建立重污染天气监测预警业务平台，完善重污染天气预测预报相关技术规范和标准，尽快形成重污染天气监测预警能力。建立重污染天气监测预警会商制度，健全预警信息发布机制，做好重污染天气过程的趋势分析，提高监测预警效率。在这样的背景下，京津冀加紧雾霾防治的步伐，加强京津冀雾霾防治联合预警和应急法律制度立法研究。

　　1法律渊源

　　1.1法律

　　(1)《突发事件应对法》。根据该法第十七条第三款的规定，北京、天津、河北三地分别制定了《北京市突发事件总体应急预案》《天津市突发事件总体应急预案》《河北省突发事件总体应急预案》。

　　(2)《环境保护法》。2014年4月24日新修订的《环境保护法》第四十七条第二款，直接指导各地加强环境污染监测，及时进行环境预警和应急。第二十条对重点区域雾霾联合防治提供相关对策。

　　(3)《大气污染防治法》。2015年新修订《大气污染防治法》，新增“重点区域大气污染联合防治”和“重污染天气应对”两章，成为京津冀应对雾霾天气，进行联合防治的重要法律依据。其中第八十六条，第九十三条，第九十四条，为京津冀雾霾防治联合预警和应急制度的建立提供了法律上的可行性。

　　1.2地方性法规

　　京津冀雾霾联合预警和应急制度地方性法规形式主要有：《北京市大气污染防治条例》《北京市实施<中国人民共和国突发事件应对法>办法》《天津市大气污染防治条例》《天津市实施<中国人民共和国突发事件应对法>办法》《河北省大气污染防治条例》《河北省突发事件应对条例》。这些条例和办法，直接指导三地各自的大气污染防治工作。

　　1.3行政规章

　　京津冀雾霾防治联合预警和应急制度以行政规章形式表现的法律形式除了在三地各自行政区域内才有法律效力的地方规章《北京市突发事件总结应急预案》《天津市突发事件总体应急预案》《天津市清新空气行动方案》《河北省突发事件总体应急预案》外，还有以下对京津冀三地都有法律效力的行政规章。

　　(1)《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》。该细则规定，京津冀及周边地区应加强环境监测能力建设，抓紧建立重污染天气监测预警体系，制定和完善重污染天气应急预案，构建区域性重污染天气应急响应机制，实行联防联控。到2016年底，京津冀地区基本已经实现了上述目标。

　　(2)《京津冀大气污染防治强化措施(2016-2017)》。该措施明确规定“强化重污染天气应对”，要求完善和强化重污染天气联合预测预报机制，从2016年8月起由京津冀空气质量预测预报中心统一提供京津冀每个城市空气质量3天准确预报和10天潜势分析。统一重污染天气预报分级标准，实施预警联动，组织开展重污染天气应对情况督察。

　　1.4其他法律渊源

　　《关于统一京津冀城市重污染天气预警分级标准强化重污染天气应对工作的函》是环保部和中国气象局联合对北京、天津、河北三地人民政府应对京津冀预警分级标准和应急响应措施、预警发布、调整和解除等进行统一规定，以强化京津冀重污染天气应急响应措施，实现区域内重污染天气应对行动统一。

　　2组织机构及职责

　　2.1北京

　　《北京市空气重污染应急预案》第五部分“组织保障”规定，北京市成立市空气重污染应急指挥部，由市应急委统一领导，负责本市的空气重污染应对工作的规划、组织、协调、指导、检查工作。指挥部办公室是指挥部的办事机构，设在北京市环保局，主要负责落实指挥部的决定，协调和调动各成员单位应对空气重污染应急行管工作。具体负责发布蓝、黄、橙色预警，向市应急办提出发布红色预警的建议。组织拟订(修订)与指挥部职能相关的应急预案。

　　指挥部的成员单位，由市有关部门、各区县人民政府和北京市经济技术开发区管委会组成。市有关部门加强对本行业空气重污染应急的组织管理，提出应急措施，细化具体方案，有效组织落实并开展督促检查。各区县政府和北京经济技术开发区管委会按照属地管理原则，切实承担空气重污染应急主体责任，逐级分解细化任务，并严格组织实施。

　　2.2天津

　　《天津市重污染天气应急预案》第2章节“组织机构构成和职责”规定，天津市重污染天气应急指挥部为领导机构，负责贯彻落实市委、市政府决策部署，建立预警应急指挥系统，组织实施重污染天气应急响应工作。应急指挥部办公室是应急指挥部的办事机构。负责修订《天津市重污染天气应急预案》，组织落实应急指挥部决定，协调各成员单位、各区县人民政府应对重污染天气相关工作；并对各成员单位的应急保障预案落实情况进行监督检查，发现问题上报应急指挥部。

　　2.3河北

　　《河北省重污染天气应急预案》第二部分“组织机构和职责”规定，河北省成立省大气污染防治工作领导小组，负责指挥、组织、协调全省重污染天气预测预警、应急响应、检查评估等工作。省大气污染防治工作领导小组的决定由省重污染天气应急响应办公室负责具体工作落实。应急响应办公室的职责还包括，组建重污染天气专家组、监测预报组、督导考核组；组织重污染天气研判、会商以及相关信息发布和报送；指导、督察各成员单位、各市的重污染天气应对工作；组织对重污染天气应对工作进行总结评估等。

　　3预警分级

　　根据《大气污染防治法》第五章“重点区域大气污染联合防治”第86条第2款和第93条的规定，京津冀积极建立雾霾联合防治机制，建立雾霾监测预警机制，统一预警分级标准。2016年初，环保部和中国气象局发布通知，要求京津冀统一预警分级标准强化重污染天气应对工作。到目前为止，三地已实现预警分级标准的统一。具体而言，雾霾预警统一分四级，由轻至重分别为蓝色预警、黄色预警、橙色预警、红色预警。

　　三地根据各自省情，也进行了有针对性的规定，比如，河北省由于面积较大，为了保证预警的准确及时，在《河北省重污染天气应急预案》的“预警”部分，以条文方式确立了分区分层预警制度。首先，将河北省分三个污染控制区域。然后，根据污染控制分区和污染范围，将预警分为三层次，由低到高为城市预警、区域预警、全省预警。最后，在不同的层次之中，进行不同等级的预警。如在城市预警这一层可以进行蓝、黄、橙、红色预警。而在区域预警和全省预警这两个层次中，只有相应的橙色预警和红色预警。

　　4预警和应急程序

　　4.1监测

　　监测包括对空气质量的监测和对气象状况的观测。科学、准确、及时的空气质量监测是进行雾霾预警和应急的必要条件和前提。早在2010年环保部就编制了《京津冀区域空气质量监测方案》，要求2010年开展试点测试，2011年视情况正式开展京津冀区域联动监测。除此之外，《大气污染防治法》第86条第2款对区域雾霾监测进行了相关规定，要求重点区域人民政府应统一监测，联合防治。《环境保护法》第17条明确应建立健全监测制度。并对相关监测规范的制定、监测站点的设置、监测设备的维护、监测数据的准确性等内容进行了原则性规定。第20条规定重点区域联合防治应统一规划和监测等。

　　目前，京津冀已实现空气质量统一监测，所有地级以上城市都设有监测站，开展包括PM2.5、臭氧、一氧化碳、氮氧化物、二氧化硫、PM10在内的6项主要空气污染物监测。

　　4.2预报和会商

　　根据京津冀三地空气重污染应急预案的相关规定，当预报未来可能出现重污染天气时，空气监测预警中心应和环境气象中心及时进行会商。目前，京津冀与周边七省市已经建成了重污染预警会商平台。在今后如遇大范围雾霾天气，京津冀与周边七省市可以通过该平台对空气质量展开实时联合视频会商，同步采取相应减排措施和应急措施，减缓雾霾区域的污染累积程度。京津冀环境执法联动工作机制也规定了定期会商制度，规定领导小组每半年会商一次，其办公室每季度会商一次。

　　在统一监测的基础上，于2013年成立的我国首个区域性环境气象中心——京津冀环境气象预报预警中心(北京市环境气象中心)将根据区域内气象条件变化情况，结合实时环境空气质量监测数据及本地大气污染物排放源状况，对京津冀的空气质量进行预报并对其变化趋势进行预测。并将预报结果以及相关数据、市民健康指数等进行发布。

　　4.3预警发布

　　4.3.1发布时间

　　北京市，橙色和红色预警应提前24小时发布，黄色预警应提前发布，蓝色预警实时发布。河北省，规定应提前48小时(2天)发布，若遇特殊气象条件未能提前发布预警信息，判断满足预警条件，立即发布预警信息。各市接到区域预警和全省预警后，应在4小时内发布城市预警。天津市没有相关发布时间的规定，但实际来看，红色预警提前24小时发布。

　　4.3.2发布主体和程序

　　一般而言，不同预警级别规定不同的发布主体。预警等级越高，相应的发布主体层级越高，发布范围也越广泛。

　　北京市规定，红色预警由市应急办组织发布，橙色、黄色、蓝色预警均由市空气重污染应急指挥部办公室组织发布。

　　天津市规定，蓝色预警由市应急指挥办公室批准发布，黄色预警和橙色预警由市政府环保副市长批准以市政府名义发布，红色预警由市政府主要领导批准以市政府名义发布。

　　河北省规定，城市预警由各市政府组织发布，区域预警经应急响应办公室批准由相关市政府组织发布，全省预警须经大气污染防治工作领导小组组长批准由各政府组织发布。

　　4.3.3发布对象和方式

　　为了及时将雾霾预警信息向公众发布，北京市规定的发布渠道有，电视、广播、报刊、网络、手机短信等。

　　天津市按照预警等级，针对不同的对象采取不同的发布雾霾预警信息。如，(1)向公众的发布。蓝色预警通过市环保局政务网站、微博、微信、客户端和市环境空气质量实时发布平台等发布；黄色、橙色、红色预警由市政府新闻办通过本市报刊杂志、广播电台、电视台等媒体及“天津发布”微博门户的方式进行发布。(2)向市政府应急办、成员单位和区县人民政府的发布。黄色、橙色、红色预警信息由应急指挥部办公室通过传真文件的方式发布。(3)向各责任部门和各区县人民政府负责同志及联络员的发布。黄色、橙色、红色预警信息由应急指挥部办公室通过手机短信的方式发布。

　　4.4预警级别调整和预警解除

　　在预警级别调整方面，京津冀三地规定，在污染程度和范围等出现变化导致预报等级需要变更时，应由发布主体按照预警发布程序重新报批后，适当提高或降低预警级别。此外，河北省还规定，当空气指数在不同预警级别条件内频繁波动时，应按照高级别预警执行。在预警解除方面，黄色、橙色、红色预警应当按照发布程序来解除，蓝色预警自动解除即可。

　　4.5应急响应

　　4.5.1应急响应的分级和内容

　　《北京市空气重污染天气应急预案》第三部分“空气重污染应急措施”规定，北京的应急响应措施内容包括，健康防护措施、建议性应急措施和强制性应急措施。蓝色预警对应的应急响应措施包括健康防护措施和建议性应急措施。黄色、橙色、红色预警都对应不同程度的健康防护措施、建议性应急措施和强制性应急措施。

　　根据《天津市重污染天气应急预案》“4应急响应”，《河北省重污染天气应急预案》“五、应急响应”，津冀在发布蓝色预警时，启动Ⅳ级响应；黄色预警启动Ⅲ级响应；橙色预警启动Ⅱ级响应；红色预警启动Ⅰ级响应。Ⅳ级响应包括建议性(倡议性)和健康防护(公众防护)措施、Ⅲ级响应在Ⅳ级响应的基础上增加强制性措施、Ⅱ级响应和Ⅰ级响应又会在低一级响应措施的基础上增加更为严格的强制性措施。

　　4.5.2应急响应的启动

　　预警信息一经发布，各发布主体应同时启动应急响应，并迅速落实。

　　4.6应急保障

　　根据三地重污染天气应急预案相关应急保障的规定，北京强化社会监督，严格督察考核。畅通监督渠道，鼓励媒体、公众等对应急措施的落实情况进行举报。各成员单位、相关环境监察部门加强对应急措施落实情况的抽查、监察和督察，发现违法行为及时整改查处。天津加强应急演练和培训，加强对相关单位和个人的责任追究。河北加大应急资金投入力度，建立重污染天气应急值守制度，加强预案宣传、培训和演练。