监察措施的现实展开和法治路径
——以留置措施为中心视角
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监察措施的现实展开和法治路径 ——以留置措施为中心视角
王荔，石家庄市桥西区人民法院法官助理，18531153715
内容摘要：监察体制改革后，我国的职务犯罪调查呈现出鲜明的时代特征。一是纠正以往多头反腐、权力分散的弊病，提高了反腐能力，确保了反腐工作向纵深发展；二是实现党的内部监督和国家监督的有效协调，构建了纪法共治局面，推进了国家治理现代化；三是设置了新的权力体系及反腐措施，对部分广受诟病的问题进行法治化改造。但本次改革仍有部分问题需要进一步明确，如监察措施性质、如何实现有效监督、如何与司法程序的衔接等等。 关键词：监察体制改革 留置措施 法治化路径 以审判为中心
引言 腐败是各国均存在的一个顽疾，不仅造成了巨额经济损失，也成为影响执政党执政基础的重大问题。自十八大以来，中央批准立案审查的中管干部440人，其中十八届中央委员和中央候补委员43人，中央纪委委员9人；全国纪检监察机关共立案154.5万件，处分153.7万人，其中厅局级干部8900余人，处级干部6.3万人。总体上看，我国反腐工作卓有成效。当前，急需通过法律的制定、制度的重构、机构的创新等途径对腐败问题进行规制。通过京、晋、浙三地监察体制改革前期试点，后期论证，2018年3月，第十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国国家监察法》（以下简称《监察法》）。制定《监察法》，建立集中统一、权威高效的国家监察制度，是解决反腐权力过于分散的必然要求，是实现党的监督和国家监督相协调的客观需要，也是推进全面依法治国，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。 目前学术界对监察体制改革的研究主要集中在监察委员会的宪法定位、对监察权的监督、监察机构的组织建构等问题，这些研究对监察机构的设置、监察体制改革理论的解析具有建设性意义。但监察措施的研究还不深入，尤其对新创立的、限制人身自由的留置措施研究还较少。鉴于此，本文仅就监察措施，特别是留置措施进行实证分析，提出初步完善建议。
（一）监察体制改革纵览 2016年1月，习近平总书记在中共第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上指出，要把党内监督同国家监察、群众监督结合起来，同法律监督、民主监督、审计监督、司法监督、舆论监督等协调起来，形成监督合力，推进国家治理体系和治理能力现代化；要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监督组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体制。 2016年11月，中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，标志着国家监察体制改革拉开序幕。2016年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，成为当时指导监察体制改革的指导性文件，使该项改革正式进入了法治轨道。在党的十九大报告中，习近平总书记指出，“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规’措施”。该项表述既是对三地试点工作的肯定，也是对全面推进国家监察体制改革作出的部署要求。特别是“用留置取代两规措施”的提出，从根本上解决了实际需要但又饱受诟病的反腐败调查措施法治化、规范化问题。《监察法》的制定为依法推进监察体制改革，实现国家监察全面覆盖，提升反腐能力，巩固反腐成果提供了制度保障。其修改了原草案中部分争议较大的问题，但和其他法律一样，这部法律也并非尽善尽美，如留置措施的执行地点、留置过程中律师是否能够为当事人提供法律帮助、对监察措施如何实现有效制约、调查程序和司法程序如何衔接等等，这些问题需要进一步研究。 （二）监察措施实践探寻 在讨论监察留置措施相关问题之前，有必要对监察措施进行整体的审视和梳理。
表一 部分监察措施的规范来源 由上表可知，绝大多数监察措施有明确规范来源，一些措施出现在多个规范之中，唯留置措施不曾出现。法律法规的空白给留置措施的实施带来了很多疑难问题，但也为改革大刀阔斧的推进以及理论研究创新提供了契机。 按照能试尽试原则，试点地区监察措施全要素使用，三地监察委在调查职务违法犯罪过程中充分运用12项调查措施和技术调查、限制出境等措施。根据相关资料显示：2017年1至8月，试点3省（市）已累计开具各类调查措施文书53448份，采取技术调查措施16批次，限制出境179批次633人；检察机关共受理监察委移送案件219件281人，仅2件3人退回监察委补充调查达到审查起诉标准后再次移送，已提起公诉76件85人，法院审结20件23人；检察机关办理监察机关移送案件审查批捕、审查起诉平均用时仅2.7天、22.4天，远少于法律规定的14天、45天。经过近一年的试点，2017年1-8月，三地监察委无论在受理问题线索数、立案数还是处分人员数等方面均取得明显成绩。
表二 京、晋、浙三地监察委全要素试用监察措施效果 由上表可以看到，相关指数与往年同期相比均有所上升，其中部分指数明显提升，如浙江省受理问题线索数增幅超过90%，北京市处分的违法违纪人数增幅达到35.4%。由此可以看出，监察措施的使用效果在试点地区前期探索过程得到充分的体现。 由于《监察法》刚刚通过，各地监察委员会的组建也在全国两会之后逐次展开，具体实践中监察措施尤其是留置措施的使用还没有过多的详细信息，但是试点地区披露了一些案件信息，尽管部分做法已经被《监察法》所更改，但也为我们研究监察措施提供了实践素材，笔者对已披露的一些案例进行归纳。 案例一：2017年4月7日，北京市通州区永乐店镇财政所李某利用职务之便将公款转入个人账户用于股票交易，通州区监察委报区委同意后立案调查并采取留置措施。同年5月5日，被区检察院批准逮捕。该案是北京首例采取留置措施案件，留置措施的决定和解除由区委书记审批，前后共计28天。 案例二：2017年4月13日，山西煤炭进出口集团有限公司原董事长郭某，由于涉嫌职务犯罪，山西省监察委员会对其采取留置措施，同年6月11日，检察院依法对郭海决定逮捕。该案是山西首例采取留置措施案件，前后共计59天。 案例三：2017年3月17日，浙江省杭州市上城区监察委对涉嫌贪污的余某进行立案调查，并由区委书记签批后实施留置措施，4月17日将对余某的《起诉意见书》及案件材料移交检察院审查，4月20日，区检察院正式决定逮捕。该案是浙江首例采取留置措施案件，留置措施的审批和北京基本一样，前后共计34天。 以上是监察体制改革中部分地区的实践情况以及提推进效果，符合了习近平总书记在十八届中央纪委第七次全会上关于“试点城市要大胆改革、积极实践，为在全国范围内推开积累可复制的经验”的要求。同时也反映以下几个特征： 一是监察措施使用的慎重性。北京和浙江两地监察委员会采取留置措施须经本级党委批准，尽管这种做法受到一些学者的质疑，但是笔者认为，试点地区没有先例可循，在特殊时期采用该种办法更加稳妥。 二是监察措施的多样性。从上述实践情况可以发现，监察委员会进行调查时，除了采用谈话、询问、搜查等常规方法外，还采取了留置、限制出境、技术调查等措施，体现了全方位、多形式的反腐手段运用。 三是监察措施的高效性。三地第一例留置案件，从采取留置措施到移送审查起诉，最长持续59天，最短持续28天，相较于以前的职务犯罪调查时间明显缩短。 在看到成绩的同时也不能忽视存在的部分问题，如留置措施审批权，除山西外，北京、浙江两地监察委采取和解除留置措施时均由区委书记审批。有学者建议，可以通过提高留置审查批准的层级，强化对留置适用的监管。再如留置案件在调查期间是否需要提请检察院批准逮捕以及检察机关何时介入问题。再比如，对于监察委移交的案件，检察院是否当然提起公诉问题。对于上述问题，《监察法》第43条、第44条、第45条、第47条等都予以及时修订。 二、三个视角分析：监察措施实施过程中争议问题 前文中，笔者总结了监察措施的来源规范及在试点地区的实践情况目前，除了通过《监察法》予以解决的问题之外，仍存在不少其他争议，笔者从中抽取一些争议较大的问题，分三方面进行阐述。
1.关于留置场所问题 依据原来纪委以及检察院办案的传统，二机关均有自己的办案地点，对于职务犯罪嫌疑人的询问调查均在此进行。实践中也存在少数办案人员讯问不规范、场所缺乏透明性、甚至有一些违法取证行为。因此，在《监察法》制定过程中，很多学者均提出出于人权保障和对监察措施有效监督的考虑，应该将留置地点设在看守所。但《监察法》第22条仅模糊规定了留置场所的设置、管理和监督依照国家有关规定执行，仍没有没有明确回应留置措施的具体场所设置。 2.关于留置期间律师能否介入问题 从试点地区实践看，尚没有律师介入监察委员办理的案件。尽管人大授权试点的决定表明，留置措施不是刑事诉讼强制措施，因此，留置期间律师不能介入。但是，有学者提出，试点时暂停使用的法律不包括《刑事诉讼法》“辩护和代理”一章，也就意味着在监察体制改革中该章仍然有效。也有学者从留置的严厉程度出发，认为必须考虑律师的辩护权和介入权问题。 （二）监察措施法律属性问题 1.监察措施法律属性总体概述 由表一可知，在《监察法》所列的12项措施中，除留置外，其他措施均事实存在并在实践中经常使用。有些原属于行政调查措施，有些原属于党纪检查措施，有些原属于刑事侦查措施，只有留置措施难觅踪迹。因此，无论在监察体制改革试点时抑或《监察法》出台后的全国适用，留置均是此次改革的重要问题。留置一词并不是监察体制改革中首创，在诉讼制度、民事制度、《人民警察法》中均有留置概念，但相同的用语并不意味着概念和内涵一致，上述“留置”与监察措施中的留置也没有任何关联性。明确一项措施的法律属性是对其进行合理规制以及相关人员准确适用的前提。而调查是有效监察的前提，如何准确理解、定位监察委员会调查权是国家监察体制改革的重要着眼点。 2.监察措施法律属性争论 关于调查权（或称为监察权）的法律属性到底是监督权还侦查权，学术界还有不同观点。有学者认为，监察机关对职务犯罪调查行为的性质是刑事侦查行为，对职务违法行为采取的非刑事侦查措施，系行使行政权力。即留置权既可以是行政权也可以是刑事侦查权。有学者认为，监察委员会拥有职务犯罪调查权，但不完全取代检察机关的侦查权。在案件移送检察院后，检察院对某些事项仍然有权进行侦查。也有学者从“积极规范”和“消极规范”角度分析，认为留置权属于刑事侦查措施。根据有关方面对监察措施的解读，反腐败针对的职务犯罪区别于一般刑事犯罪，国家监察法也区别于刑事诉讼法；监察机关行使的调查权不同于刑事侦查权，不能简单套用司法机关的强制措施。监察机关调查职务违法和职务犯罪适用国家监察法，案件移送检察机关后适用刑事诉讼法。因此。当前关于留置措施的法律属性在学理上分析和官方解读上还有不小的差异。 （三）司法衔接问题 司法衔接问题既重大又复杂，涉及到刑事诉讼过程各个阶段，比如案件管辖的协调衔接、立案和调查的协调衔接、强制措施的协调衔接、证据适用的协调衔接、程序保障措施的协调衔接以及案件移送的协调衔接。限于篇幅问题，本文仅对证据适用问题进行分析。 1.证据收集适用问题 职务犯罪证据适用衔接问题涉及到证据收集及证明标准标准的衔接。监察体制改革以前，纪委在双规调查后将涉嫌职务犯罪的案件移送检察院立案侦查，移送的物证、书证等实物证据，由于客观化和唯一化，移送后直接适用于侦查阶段；而询问笔录、证人证言等言词证据需由检察院重新收集，转化为合法的证据材料，不仅程序繁琐而且还有可能面临嫌疑人翻供等问题。针对实践中的困境，《监察法》第33条规定，依照监察法收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。因此，证据收集适用的衔接应该没有太大问题。 2.证明标准问题 笔者在论述监察措施法治化中之所以提出证明标准问题，是因为证明标准问题虽不是监察体制改革过程中才形成的，但却是刑事案件办理中的一个难以回避且非常棘手的问题。司法实践中，该问题长期未得到解决且催生出很多“后遗症”，最为典型的是“侦查中心主义”以及法庭审理虚化。因此，在监察体制改革中尤其需要得到足够的重视。 证明标准除了在审判阶段存在运用外，立案、逮捕、留置、侦查终结、审查公诉也都存在适用, 因此也必然体现在监察委调查职务犯罪程序之中。我国刑事诉讼法经过1979年制定，1996年和2012年修改，均规定了“犯罪事实清楚，证据确实充分”这一统一化的证明标准问题，监察法也将该内容规定其中。但细究起来，存在以下问题： 首先，根据该规定，可以认为各机关对待证事实已经完全确定。但是，这一带有哲学认识论意味的证明标准，以理想目标代替了可操作的证明标准，以至于实际否定了证明标准价值。 其次，为侦查机关或者监察机关设置过高的证明标准，导致其后的审查起诉和审判部门的把关作用虚化，激发出“侦察中心主义”的刑事诉讼构造，其弊端已经显现。若监察体制改革中仍坚持统一化的证明标准，“顺理成章”地会再形成“调查中心主义”。另外需要引起注意的是，尽管“犯罪事实清楚，证据确实充分”有很多问题，但是刑事诉讼法至少对其不断完善，尤其是排除合理怀疑规定。但监察体制改革以监察法为依据，中止执行刑事诉讼法相关规定，刑诉法这些规定，监察委是否也要遵循、如何贯彻还不明朗。 再次，没有体现司法规律。侦查、提起公诉、审判阶段要求同一证明标准，理论上讲能保证对案件事实的正确认定，但事实上弱化了三机关真正职能，忽视了“相互制约”的关系，为了达到证明标准，公安机关、检察机关在收集证据时可能会拖延时间，甚至采取刑讯逼供等违法行为，到了法院 “配合有余、制约不足”，最终草草出判。 司法实践中，对于长期存在的“以侦查为中心”问题还没解决，若在监察体制改革中再形成以“调查为中心”，改变起来更难，毕竟监察委兼有行政监察、党纪检查、犯罪调查职权，在实然的政治地位上比检察院和法院更加突出。 三、四种方式完善：监察措施的法治化路径设想 基于上文论述，结合改革的总体布局和方向，笔者拟对监察措施的完善提出以下设想：
关于留置的启动条件。监察法第22条采用列举的方式对留置的法定事由进行规范。但笔者认为，仍应该对此进行细化。留置是限制人身自由的调查措施，因此在采取之前应当经过严格的初查，基于初查结果的甄别，决定是否立案调查。只有经过立案后，才能采取留置措施，同时可以参照目前实行的“逮捕必要性审查”制度，对留置措施也实行事先审查，以防止留置的任意化造成对公民基本权利的侵害。 关于留置场所的设置。目前，多数学者认为，留置场所设置在看守所更加合适。一是看守所有着比较规范的制度和硬件设施，同时驻监所的检察室也能够对监察机关的办案行为进行监督。二是看守所处于一个中立的地位，能够有效应对外界对留置行为的种种质疑。但是，直接将留置地点设置在看守所也有问题，比如在看守所留置是单独羁押还是和其他犯罪嫌疑人羁押在一起，若单独羁押势必要增加建设规模，而原来的办案地点经过多年的建设，相关设施比看守所可能更加完善，直接废止会导致资源浪费，另外，检察室能在多大程度发挥作用笔者持怀疑态度。笔者认为，无论留置在何处，目的就是规范办案过程，防止非法取证，《监察法》规定对犯罪嫌疑人讯问过程应当全程录音录像留存备查。笔者建议，可以对此进一步完善，即在留置期间，应当全程不间断的录音录像，且应当随同案卷一起移送司法机关进行审查，既能证明取证过程合法化，也能对调查行为进行有效的监督。 （二）律师帮助权的明确 许多学者通过对公民的基本诉讼权利和其他国家地区追诉犯罪法治化进程角度分析，认为留置期间嫌疑人当然有权委托律师为其辩护。这些观点有一定的合理之处，但是笔者对此仍存有疑虑。一方面，一些国家地区职务犯罪调查实践并非无条件的允许律师介入。以我国香港地区为例，《廉政公署令》虽然规定被扣留者须获给予合理机会，以便与法律顾问通讯的权利。但同时也有例外，即通讯或者商议对有关涉嫌罪行的调查或者执法会构成不合理阻碍或者延迟的不适用前述规定。另一方面，我国司法实践中，律师整体素质不断提高确属事实，但是也不能忽视个别律师通过伪造证据、妨碍作证、诱使嫌疑人翻供等方式妨碍调查，而职务犯罪案件往往隐蔽性强、行受贿双方一旦形成攻守同盟，对调查行为会造成难以挽回的影响。因此，是否允许律师介入以及通过何种方式介入，必须结合我国的国情以及腐败形势复杂严峻性。笔者认为，在这样的背景下，应该采取既能够有效保障嫌疑人获得法律帮的权利又能够确保职务犯罪调查稳步推进。笔者建议，应该明确嫌疑人有权获得律师法律帮助权，具体方式可以是国家公职律师也可以在办案地点设置值班律师。通过律师的法律帮助，一方面能够使嫌疑人认识到自己行为的法律性质，从而采取更理智的行为；另一方面也能够间接促使调查人员合法取证，防止刑讯逼供等现象的产生。 （三）监察措施法律属性的定位 通过对理论界部分观点进行归纳可以发现，相当一部分的学者认为调查权属于侦查权。尽管二者在犯罪调查时行使目的一致（均为求刑），相关措施的法律效果也一致（留置和逮捕均能抵刑期），监察权中也包含了原来的职务犯罪侦查权。因此，前文中一些学者观点也很有说服力，但是仔细探究，我们能发现这一论断还是不够周延。
第三，监察机关在调查时没有相关拘传、取保候审等刑事强制措施的规定，意味着监察权和侦查权的权力外观或者函摄内容不尽相同。 因此，监察权不单单继受检察院部分侦查权，还包含了谈话、询问等措施，这些与侦查权有很大的区别。监察权不是行政权、侦查权、纪检监督权的简单叠加，而是一种耦合式的“化学反应”，简单的认为监察权属于侦查权是不科学的。但是，目前无论理论观点还是司法实践中针对监察委员会的运作、监察措施的使用以及与司法程序的衔接，均有较多争议。笔者建议，对于相关争论可以暂时搁置，没必要也无法事前进行统一论断，留待实践中一步步完善，没有实践的基础，一切理论都是盲目的。当下最为重要的是《监察法》尽管已经制定，但其中还有很多“空白区”，相关程序问题亟待解决，比如前文提到的留置在何处、律师帮助问题以及与审判机关如何衔接问题、构建监察委合理完备的权力运行组织架构等等，由于监察委中止适用《刑事诉讼法》，因此应该尽快制定《监察程序法》或者对《监察法》进行立法解释。 （四）证据材料过滤及证明标准的层次化设置 检察院和监察委行使权力的目的均是为了通过一定的程序实现对职务犯罪嫌疑人的控告，进而请求法院对之宣告有罪。也即，无需强求检察院和监察委成为审判机关那样的司法中立者，因而在刑事诉讼中设定统一的证明标准是没必要的。笔者认为可以结合当前“以审判为中心”的刑事诉讼改革以及中央改革文件、两高三部文件和最高人民法院出台的“三项规程”，在准确认定证据资格能力基础上，通过设置层次化的证明标准更有利于发挥三机关的职能。就此笔者对证据的过滤和案件的过滤做以下图表： 
对以上两图的说明：
以上三个阶段除了具有厘清各个阶段的证明标准外，还有利于证明标准的逐级提升，符合了认知的不断深化规律。在任何一个阶段发现不符合相应标准的就应该想办法弥补或者中止进入下一个程序，防止出现“留有余地判决”，从而真正实现“以审判为中心”。 结语 我国监察体制改革虽然处于起步阶段，但在惩治腐败中发挥的作用已经初步显现，其在整合反腐资源、打击违法犯罪、推进依法治国中具有很强的先天优势。《监察法》已经为监察措施的使用勾画了一个大致框架，但由于处于初创阶段，难免存在很多争论。本文在综述实践情况的基础上，对监察措施存在的一些主要问题进行归纳分析。在对监察措施法治化的建议中，笔者的基本思路是，对能够及时解决的应当深入研究探讨并提出较为明确化的意见，比如留置措施的设置、律师法律帮助以及监察机构与“以审判为中心的刑事诉讼制度”衔接等；对于监察措施法律属性等分歧十分大的问题，不宜过早做出主观论断，需要审时度势的完善并结合今后实践情况，再对国家监察权力属性作出科学界定，螺旋式的进行国家监察权运行的制度设计。如同监察体制改革仍在探索一样，本文也仅是初步研究，部分观点和意见也不一定精准，留待以后进一步研究深化。
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关键词：措施 和 留置 的 监察 |